Politik-Verfassung-Recht

Einleitung: Europäische Integration als Rechtsordnung

Die europäische Integration ist nicht allein ein politisches oder wirtschaftliches Projekt, sondern in ihrem Kern ein rechtliches. Dass sich aus den europäischen Verträgen mehr entwickelte als des Europäischen Gerichtshofs zu verdanken. Besonders die Urteile Van Gend en Loos (1963) und Costa/ENEL (1964) markieren einen verfassungsähnlichen Gründungsmoment der europäischen Rechtsordnung. Mit ihnen wurden zwei Grundsätze herausgebildet, ohne die das Unionsrecht nicht funktionsfähig wäre: die unmittelbare Wirkung und der Anwendungsvorrang. Erst im Zusammenspiel beider Prinzipien konnte sich das Unionsrecht als eigenständige Rechtsordnung etablieren, die nicht nur die Mitgliedstaaten bindet, sondern auch den Einzelnen berechtigt und nationale Gerichte in seine Durchsetzung einbindet (vgl. Chalmers/Barroso 2014: 108; Seyr 2010: 231; Weiler 2014: 95).

Van Gend en Loos: Der Einzelne als Rechtssubjekt des Unionsrechts

Das Urteil Van Gend en Loos gilt deshalb als Schlüsselentscheidung, weil der EuGH darin die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft nicht mehr nur als vertragliches Arrangement zwischen Staaten verstand. Vielmehr bezeichnete er die Gemeinschaft als „neue Rechtsordnung des Völkerrechts“, deren Rechtssubjekte nicht allein die Mitgliedstaaten, sondern auch deren Bürgerinnen und Bürger seien. (Chalmers/Barroso 2014: 108) Diese Formulierung war von erheblicher Tragweite. Im klassischen Völkerrecht sind Individuen in der Regel nicht unmittelbare Träger von Rechten aus zwischenstaatlichen Verträgen. Der EuGH durchbrach dieses Muster, indem er feststellte, dass bestimmte Normen des Gemeinschaftsrechts Einzelnen unmittelbar Rechte verleihen, auf die sie sich vor nationalen Gerichten berufen können (Weiler 2014: 96 f.).

Die neue Rolle nationaler Gerichte

Darin liegt die dogmatische und politische Innovation von Van Gend en Loos. Das Gemeinschaftsrecht blieb nicht auf die Ebene diplomatischer oder staatlicher Durchsetzung beschränkt, sondern wurde in die innerstaatlichen Rechtsordnungen hineingetragen. Bürgerinnen und Bürger konnten nun selbst zu Trägern und Durchsetzungsakteuren des europäischen Rechts werden. Nationale Gerichte erhielten dadurch eine neue Funktion: Sie waren nicht mehr nur Gerichte ihres jeweiligen Staates, sondern zugleich dezentrale Gerichte der europäischen Rechtsgemeinschaft (Seyr 2010: 231). Durch diese Rechtsprechung entwickelte sich ein System, in dem die Durchsetzung des Unionsrechts nicht allein von Kommission, Rat oder Mitgliedstaaten abhängt, sondern in erheblichem Maße durch private Rechtsdurchsetzung erfolgt. Gerade hierin lag eine entscheidende Voraussetzung für die Effektivität des europäischen Rechts (Weiler 2014: 97).

Die Notwendigkeit einer autonomen Rechtsordnung

Die eigene Rechtsordnung der Union war nicht bloß theoretisch erforderlich, sondern funktional notwendig. Ein rein völkerrechtliches Modell hätte bedeutet, dass die Wirkung der Verträge stets von der innerstaatlichen Umsetzung und vom politischen Willen der Mitgliedstaaten abhinge. Das hätte die Einheitlichkeit und Verbindlichkeit des Rechts erheblich geschwächt. Europäische Integration verlangt jedoch Normen, die in allen Mitgliedstaaten wirksam, vorhersehbar und durchsetzbar sind. Der gemeinsame Markt, die Freizügigkeit, der Diskriminierungsschutz oder Wettbewerbsregeln können nur dann tatsächlich funktionieren, wenn sie nicht in jedem Mitgliedstaat einen unterschiedlichen Geltungsgrad haben. Die Idee einer autonomen Rechtsordnung war daher Ausdruck einer strukturellen Einsicht: Ein Integrationsprojekt, das gemeinsame und verbindliche Regeln schaffen will, benötigt ein Recht, das sich nicht in zwischenstaatlicher Koordination erschöpft (Chalmers/Barroso 2014: 108 ff.).

Costa/ENEL: Die Antwort auf den Konflikt zwischen EU‑Recht und nationalem Recht

Allerdings hätte die unmittelbare Wirkung allein das Problem der Kollision mit nationalem Recht nicht gelöst. Selbst wenn Einzelne Rechte aus dem Gemeinschaftsrecht geltend machen konnten, blieb offen, was geschieht, wenn ein späteres nationales Gesetz dem entgegensteht. Genau an diesem Punkt setzt Costa/ENEL an. In dieser Entscheidung entwickelte der EuGH den Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts. Gemeint ist damit, dass im Kollisionsfall das Unionsrecht von nationalen Behörden und Gerichten anzuwenden ist, während entgegenstehendes nationales Recht im konkreten Fall unangewendet bleibt (Krenn 2024: 59–63).

Wichtig ist, dass der Anwendungsvorrang nicht notwendig bedeutet, nationales Recht sei automatisch nichtig oder ungültig. Er besagt vielmehr, dass das nationale Recht in der konkreten Rechtsanwendung zurücktreten muss, soweit es mit anwendbarem Unionsrecht kollidiert. Der Vorrang ist also in erster Linie eine Kollisionsregel der Rechtsanwendung, keine generelle Vernichtungsregel gegenüber nationalem Recht. Gerade diese Präzisierung ist für das Verständnis zentral: Der EuGH beanspruchte nicht schlicht eine vollständige Aufhebung der nationalen Rechtsordnungen, sondern stellte sicher, dass die Wirksamkeit des Unionsrechts im Einzelfall nicht durch innerstaatliche Normen vereitelt werden kann (Krenn 2024: 60).

Wie begründete der EuGH den Vorrang?

Dogmatisch war dieser Schritt bemerkenswert, weil der Vorrang in den damaligen Verträgen nicht ausdrücklich normiert war. Der EuGH musste ihn daher richterrechtlich konstruieren. Seine Begründung folgte im Kern drei Linien. Erstens verwies der Gerichtshof auf die Eigenständigkeit der durch die Verträge geschaffenen Rechtsordnung. Wenn die Mitgliedstaaten Hoheitsrechte auf die Gemeinschaft übertragen haben, kann das so geschaffene Recht nicht von späteren nationalen Gesetzen einseitig relativiert werden. Zweitens argumentierte der EuGH mit der Verbindlichkeit und Einheitlichkeit des Gemeinschaftsrechts. Würde jedes nationale Parlament frei entscheiden können, ob und in welchem Umfang europäisches Recht gilt, verlöre dieses seinen einheitlichen Charakter. Drittens stützte der Gerichtshof seine Argumentation auf die Zielerreichung der Gemeinschaft. Die Wirksamkeit der Verträge wäre gefährdet, wenn Mitgliedstaaten durch spätere innerstaatliche Normsetzung die Geltung des Gemeinschaftsrechts unterlaufen könnten (Krenn 2024: 62; Weiler 2014: 96).

Gerade dieses funktionale Argument bildet den Kern der Vorrangsdogmatik. Der Vorrang wurde nicht primär aus einer abstrakten Normenhierarchie hergeleitet, sondern aus der Notwendigkeit, die praktische Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu sichern. Integration durch Recht setzt voraus, dass gemeinschaftliche Normen in allen Mitgliedstaaten ein Mindestmaß an gleicher Wirksamkeit entfalten. Ohne Anwendungsvorrang entstünde ein System selektiver Geltung: Europäisches Recht gälte nur dort, wo es mit nationalem Recht zufällig übereinstimmt oder politisch opportun erscheint. Ein solches Modell wäre mit der Idee eines gemeinsamen Rechtsraums unvereinbar (Krenn 2024: 62 f.).

Die Verbindung von unmittelbarer Wirkung und Anwendungsvorrang

Erst die Verbindung von unmittelbarer Wirkung und Anwendungsvorrang machte das Unionsrecht daher zu einer tatsächlich autonomen Rechtsordnung. Die unmittelbare Wirkung eröffnet dem Einzelnen den Zugang zum Unionsrecht; der Anwendungsvorrang garantiert, dass diese Rechte nicht durch nationales Recht entwertet werden. Ohne unmittelbare Wirkung bliebe das Unionsrecht abhängig von staatlicher Aktivierung. Ohne Vorrang könnten seine Normen jederzeit durch nationales Recht neutralisiert werden. Zusammen bewirken beide Grundsätze, dass das Unionsrecht in den Mitgliedstaaten nicht nur existiert, sondern effektiv durchgesetzt werden kann (vgl. Weiler 2014: 96 f. ; Krenn 2024: 62 f.).

Die verfassungsrechtlichen Folgen

Diese Rechtsprechung hatte weitreichende verfassungs- und demokratietheoretische Folgen. Sie verschob die Gewichte zwischen den europäischen Institutionen, den Mitgliedstaaten und den nationalen Parlamenten. Der EuGH stärkte die Gerichte, sowohl sich selbst als oberstes Auslegungsorgan als auch die nationalen Gerichte als Vollzugsinstanzen des Unionsrechts. Zugleich wurden Bürgerinnen und Bürger aufgewertet, weil sie europäische Rechte selbst einklagen konnten. Das europäische Recht gewann so eine besondere Legitimationsform: Es wirkte nicht nur über Regierungen, sondern auch über individuelle Rechtspositionen und gerichtliche Verfahren (vgl. Seyr 2010: 231; Chalmers/Barroso 2014: 108 ff.).

Das Spannungsverhältnis zwischen Integration und Demokratie

Gerade hierin liegt aber auch ein Spannungsverhältnis. Die Stärkung des Rechts war lange Zeit nicht in gleichem Maße von einer Stärkung demokratischer Partizipation auf europäischer Ebene begleitet. Die europäische Integration wurde deshalb häufig als ein Projekt beschrieben, das rechtlich hochgradig effektiv, politisch jedoch nur begrenzt demokratisch eingebettet war. Die Grundsatzurteile des EuGH stehen somit nicht nur für die Emanzipation des Unionsrechts vom klassischen Völkerrecht, sondern auch für die bis heute aktuelle Frage, wie sich rechtliche Integration und demokratische Legitimation zueinander verhalten (vgl. Weiler 2014: 100; Chalmers/Barroso 2014: 107). In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass insbesondere die durch die Rechtsprechung geprägte „negative Integration“ ein Spannungsverhältnis zwischen europäischen Marktfreiheiten und dem nationalen Demokratieprinzip begründen kann (Calliess 2022: 722 ff.).

Hinzu kommt, dass der Anwendungsvorrang bis heute nicht spannungsfrei akzeptiert wird. Nationale Verfassungsgerichte haben immer wieder betont, dass sie den Vorrang des Unionsrechts nur unter bestimmten verfassungsrechtlichen Vorbehalten anerkennen. Konflikte über ultra-vires-Kontrolle, Verfassungsidentität oder rechtsstaatliche Mindeststandards zeigen, dass die europäische Rechtsordnung auf fortdauernde Akzeptanz angewiesen ist. Gerade deshalb ist es wichtig, den Vorrang nicht als bloßen Machtspruch des EuGH zu verstehen, sondern als Strukturprinzip, das die Einheit und Funktionsfähigkeit des gemeinsamen Rechtsraums sichern soll (vgl. Krenn 2024: 59 ff. ; Krenn 2024: 66 f.).

Die grundlegende Bedeutung der beiden Urteile

Die grundlegende Bedeutung von Van Gend en Loos und Costa/ENEL liegt somit darin, dass sie die Europäische Union rechtlich überhaupt erst zu dem gemacht haben, was sie heute ist: keine bloße internationale Organisation, sondern eine eigene Rechtsgemeinschaft. Sie haben die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass Unionsrecht einheitlich gilt, individuell einklagbar ist und sich gegenüber entgegenstehendem nationalem Recht durchsetzen kann. Ohne diese Rechtsprechung wäre die Europäische Union weit eher ein Forum politischer Abstimmung als ein verbindlicher Rechtsraum (vgl. Seyr 2010: 231; Weiler 2014: 95).

Die beiden Urteile zeigen zugleich, dass europäische Integration nicht nur durch politische Entscheidungen, sondern wesentlich durch rechtliche Konstruktion vorangetrieben wurde. Der EuGH hat mit ihnen ein Fundament gelegt, auf dem die gesamte weitere Entwicklung des Unionsrechts aufbaut.

Wer die Europäische Union verstehen will, muss daher diese beiden Entscheidungen verstehen: Van Gend en Loos als Geburtsmoment des Einzelnen als Rechtssubjekt des Unionsrechts und Costa/ENEL als Begründung des Anwendungsvorrangs, der die Einheit und Wirksamkeit dieser neuen Rechtsordnung sichert (vgl. Chalmers/Barroso 2014: 108; Krenn 2024: 62).

Fazit: Van Gend en Loos und Costa/ENEL gehören zu den wichtigsten Entscheidungen der europäischen Rechtsgeschichte. Sie machten das Unionsrecht zu einer eigenständigen Rechtsordnung, die Bürgerinnen und Bürger unmittelbar schützt und ihre einheitliche Durchsetzung in allen Mitgliedstaaten gewährleistet.

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Quellen (Auswahl)

– Calliess, Christian (2022): Funktionswandel von Grundfreiheiten und Grundrechten im Recht der EU als Legitimationsproblem. In: Zeitschrift für Europarechtliche Studien (ZEuS), 25 (4), S. 709–727.
 – Chalmers, Damian / Barroso, Luis (2014): What Van Gend en Loos stands for. In: International Journal of Constitutional Law (I•CON), Vol. 12, No. 1, S. 105–134.
 – Krenn, Christoph (2024): Warum Unionsrecht Vorrang hat: Zur aktualisierten Begründung des Vorrangprinzips in den Urteilen Euro Box Promotion und R.S. In: Europarecht (EuR), Beiheft 1, S. 59–67.
– Seyr, Sibylle (2010): Verfassungsgerichte und Verfassungsvergleichung. Der EuGH. In: Journal für Rechtspolitik (JRP), H. 4, S. 230–239.
 – Weiler, J.H.H. (2014): Van Gend en Loos: The individual as subject and object and the dilemma of European legitimacy. In: International Journal of Constitutional Law (I•CON), Vol. 12, No. 1, S. 94–103.