In der Nacht zum 13. April 2026 feierten Zehntausende an der Budapester Donaupromenade das Ende einer Ära (taz 2026). Nach Auszählung nur der Hälfte der Stimmen räumte Ministerpräsident Viktor Orbán seine Niederlage ein und gratulierte seinem Herausforderer Péter Magyar. Am Ende stand für dessen konservative Tisza-Partei ein Ergebnis von gut 53 Prozent und eine Zweidrittelmehrheit im Parlament. Nach sechzehn Jahren, in denen Orbán Ungarn nach übereinstimmender Einschätzung internationaler Demokratieforschung eine konsolidierte Demokratie in ein hybrides, semi-autoritäres Regime umgebaut hatte (CNN 2026; taz 2026).
Für die vergleichende Verfassungstheorie bedeutet dieser Wahlabend weit mehr als einen Regierungswechsel. Er stellt eine der zentralen offenen Fragen des Konzepts illiberaler Konstitutionalismus, in seiner einflussreichsten Fassung als „Autocratic Legalism“ bekannt, auf die Probe:
Lässt sich ein Staat, der über Jahre hinweg mit den Mitteln des Rechts selbst gegen demokratische Rückbindung verriegelt wurde, tatsächlich wieder öffnen? Und falls ja: reicht dafür eine Wahl?
Was ist „Autocratic Legalism“?
Geprägt hat den Begriff der Politikwissenschaftler Javier Corrales, der 2015 beschrieb, wie Hugo Chávez in Venezuela mit formal legalen Mitteln wie Notstandsvollmachten, Wahlrechtsänderungen, Gerichtsbesetzungen, seine Macht gegen wirksame Kontrolle immunisierte (Corrales 2015: 37).
Theoretisch ausgearbeitet und einem breiteren Publikum bekannt gemacht hat das Konzept jedoch vor allem die Princeton-Soziologin Kim Lane Scheppele, die seit den frühen 1990er-Jahren die Verfassungsentwicklung in Ungarn und Russland vor Ort untersucht. In einem ihrer vielzitierten Ausarbeitungen beschreibt sie ein wiederkehrendes Muster demokratischer Erosion. Charismatische Politiker gewinnen reguläre, meist sogar faire Wahlen und nutzen ihr Mandat, um genau jene Verfassungsordnung, die sie an die Macht gebracht hat, systematisch umzubauen (Scheppele 2018: 545).
Entscheidend ist dabei, was gerade nicht passiert. Es liegt dabei kein offensichtlicher Putsch und keine offene Aufhebung der Verfassung vor. Stattdessen läuft der Prozess in der Grauzone des Rechts ab. Neue Gesetze, Verfassungsänderungen und neu besetzte Institutionen treiben ihn Schritt für Schritt voran. Genau das macht das Phänomen für Beobachter und internationale Institutionen so schwer greifbar, denn es gibt keinen direkten Moment des Verfassungsbruchs, an dem sich eindeutig Zerschlagung der Rechtsstaatlichkeit zeigen ließe.
Damit lässt sich Autocratic Legalism in eine größere Debatte der vergleichenden Demokratieforschung einordnen. Die Politikwissenschaftlerin Nancy Bermeo hat in einer vielbeachteten Typologie gezeigt, dass klassische Staatsstreiche und offener Wahltagsbetrug seit dem Ende des Kalten Krieges seltener werden, während subtilere Formen wie die „exekutive Selbstermächtigung“ (executive aggrandizement) und strategische Wahlrechtsmanipulation zunehmen (Bermeo 2016: 5).
Bermeos zentrale und für unsere Fragestellung besonders relevante These lautet, dass diese neuere Art des Backsliding tendenziell reversibler ist als die alten, gewaltsamen Formen der Diktaturerrichtung ist. Die daraus hervorgehenden autoritären Systeme fallen im historischen Vergleich kürzerlebig und weniger repressiv aus (Bermeo 2016: 5). Autocratic Legalism im Sinne Scheppeles lässt sich als eine besonders ausgefeilte, rechtstechnisch camouflierte Spielart genau dieser exekutiven Selbstermächtigung verstehen.
Der „Frankenstate“: Warum harmlose Regeln zusammen gefährlich werden
Um zu erklären, wie einzelne, isoliert betrachtet unauffällige Regeln in Kombination eine Demokratie aushöhlen können, prägte Scheppele bereits 2013 die Metapher des „Frankenstate“. Hierbei handelt es sich um ein Herrschaftsgebilde, das wie Frankensteins Monster aus eigentlich harmlosen Einzelteilen zusammengesetzt ist und gerade dadurch ,,monströs‘‘ wird (Scheppele 2013: 559).
Am Beispiel Ungarns zeigt sie, wie Orbán nach seinem Zweidrittel-Wahlsieg 2010 gezielt im Ausland nach Versatzstücken suchte, die dort unproblematisch funktionierten. Hier fand er beispielsweise den Zuschnitt deutscher Wahlkreise, das britische Mehrheitswahlrecht und einen italienischen Mehrheitsbonus für die stärkste Partei. Jede dieser Regeln ist in ihrem Ursprungsland Teil eines austarierten Gesamtsystems, wohingegen in Ungarn kombiniert sie Fidesz mit rund der Hälfte der Stimmen fortan regelmäßig verfassungsändernde Zweidrittelmehrheiten verschaffen.
Auf Kritik reagierten Orbán und seine Vertreter typischerweise mit dem Verweis, jede einzelne Regel existiere doch auch anderswo in Europa. Sie verschwiegen dabei jedoch bewusst, dass erst die spezifische Kombination aller Regeln das strukturelle Problem schafft.
Diese Beobachtung führt zu einem zweiten Baustein von Scheppeles Theorie: der „Migration verfassungswidriger Ideen“ (Scheppele 2018: 551). Legalistische Autokraten schauen sich gezielt im Ausland um und fragen, was dort plausibel verfassungsgemäß erscheint, um es dann für die eigenen Zwecke zu adaptieren. So beriet Ungarn nach eigenen Angaben Ägypten unter Mohammed Mursi in Verfassungsfragen. Mehrere der ungarischen Taktiken, etwa die Absenkung des Pensionsalters für Verfassungsrichter als scheinbar technokratische Reform, tauchten wenig später in Polen wieder auf.
Wie Autokraten demokratische Institutionen Schritt für Schritt umbauen
Scheppeles Fallstudien zeigen ein wiederkehrendes Muster. Als Beginn steht der Angriff auf die Verfassungsgerichtsbarkeit. In Ungarn wie in Polen war das jeweilige Verfassungsgericht das erste institutionelle Ziel durch Erweiterung der Richterzahl, Neubesetzung mit Loyalisten oder das Vorziehen des Pensionsalters amtierender Richter (Bánkuti/Halmai/Scheppele 2012: 138). Des Weiteren nutzen Autokraten das sogenannte Entrenchment durch Supermehrheits-Gesetze. In Ungarn banden knapp vier Dutzend sogenannte „Kardinalgesetze“, Gesetze, die selbst wieder eine Zweidrittelmehrheit zur Änderung benötigen, zentrale Politikbereiche dauerhaft an die Regierungsmehrheit von 2011 (Ash Center 2026).
Im Anschluss daran kommt die Kapitulation der Kontrollinstitutionen. Wahlkommissionen, Medienaufsicht, Rechnungshof und ähnliche Gremien werden mit Parteiloyalisten besetzt, ihre Amtszeiten verlängert oder ihre Kompetenzen verändert.
Darauf aufbauend folgt die Umwandlung des Wahlrechtsdesign zugunsten der eigenen Seite. Beispielsweise der Zuschnitt von Wahlkreisen und Sitzverteilungsverfahren, die kleinere Parteien strukturell benachteiligen. Diese Veränderungen werden dann rhetorisch normalisiert. In diesem Merkmal wird Kritik regelmäßig mit dem Hinweis pariert, vergleichbare Einzelregelungen gebe es auch in etablierten westlichen Demokratien.
Der interessanteste Baustein ist aber der der Kontrolle von Medien und Zivilgesellschaft. Regierungsnahe Investoren übernehmen kritische Medienhäuser, staatliche Werbeausgaben werden gezielt gelenkt und Gesetze zur „Transparenz“ ausländisch finanzierter Organisationen erschweren die Arbeit unabhängiger zivilgesellschaftlicher Gruppen. Das sind alles konkrete Instrumente, die Pech und Scheppele als integralen Bestandteil des Rule-of-Law-Backsliding in der EU beschreiben (Pech/Scheppele 2017).
Das Ergebnis ist ein System, das nach außen die Fassade demokratischer Institutionen wahrt, während die tatsächliche Machtverteilung gegen jede reguläre Korrektur abgesichert wird.
Polen zeigt: Eine Wahl allein reicht nicht
Wie zäh sich ein einmal errichteter Frankenstate hält, zeigt der Blick nach Polen. Die PiS-Regierung nutzte ab 2015 zwei strukturelle Schwachstellen des Verfassungsgerichtshofs (Trybunał Konstytucyjny): die im Sejm für eine Richterwahl ausreichende einfache Mehrheit und die Vereidigung durch den Präsidenten, die sich als faktische Vetoposition erwies (Blanke/Sander 2023: 64f.; Bosek/Żmij 2019: 540ff.). Präsident Andrzej Duda verweigerte drei rechtmäßig gewählten Richtern die Vereidigung und nahm stattdessen unverzüglich den Eid von fünf PiS-nahen Kandidaten ab (Baczyńska 2021: 4; Bachmann 2018: 2). Ein flankierendes „Reparaturgesetz“ erhöhte zusätzlich das Beschlussfähigkeits-Quorum und erzwang eine chronologische Fallbearbeitung, die unliebsame Prüfungen gezielt verzögerte (Czarny 2018: 10). Als die liberale Koalition unter Donald Tusk die Wahl im Oktober 2023 gewann, verfügte sie zwar über eine Parlamentsmehrheit, konnte das Gericht aber nicht direkt neubesetzen.
Rechtsstaatlichkeit ließ sich also nicht annähernd mit der Leichtigkeit zurückerobern, mit der sie zuvor abgebaut worden war. Der entscheidende Unterschied zu Ungarn 2026 liegt in der schlichten Mehrheitsarithmetik. Ob das reicht, um Institutionen wie das ungarische Verfassungsgericht oder die Medienaufsicht tatsächlich zu entpolitisieren, ist zum jetzigen Zeitpunkt offen.
Wo Scheppeles Theorie an ihre Grenzen stößt
So griffig die Analyse ist, unumstritten ist sie nicht. Kritiker wenden ein, der Begriff „illiberal“ sei normativ vorbelastet und ziehe die Grenze zwischen legitimer demokratischer Verfassungsänderung und schädlicher Aushöhlung nicht immer trennscharf.
Jede neu gewählte Mehrheit ändert Gesetze und mitunter auch Verfassungen, ohne dass darin automatisch ein Angriff auf die Demokratie läge. Auch Scheppele selbst räumt ein, dass die Einzelregeln, aus denen ein Frankenstate zusammengesetzt wird, jede für sich genommen in etablierten Demokratien verbreitet und unproblematisch sind (Scheppele 2018: 545). Dadurch muss sich sich die Analyse zwangsläufig auf die schwerer zu belegende Gesamtwirkung eines Regelbündels stützen. Das ist empirisch anspruchsvoller als der Nachweis eines einzelnen, klar benennbaren Verfassungsbruchs und eröffnet naturgemäß Interpretationsspielräume darüber, wo genau die Schwelle zur „Aushöhlung“ verläuft.
Was Ungarn über die Zukunft des „Frankenstate“ verrät
Der Wahlabend in Budapest liefert der vergleichenden Verfassungstheorie ein seltenes Beobachtingsfeld. Er zeigt zunächst, dass Frankenstates keineswegs unangreifbar sind, anders als es düstere Prognosen über das „System Orbán“ lange nahelegten. Der Fall Polen mahnt jedoch zur Vorsicht vor vorschnellem Optimismus: Ohne die verfassungsändernde Mehrheit, die genau jene Regeln wieder aufheben kann, mit denen der Umbau einst zementiert wurde, bleibt der Rückbau ein zäher, oft über Jahre unvollständiger Prozess.
Ob Ungarn diesem Schicksal entgeht, weil Magyars Tisza-Partei die notwendige Zweidrittelmehrheit tatsächlich besitzt, oder ob sich auch dort erweist, dass ein Frankenstate leichter gebaut als abgebaut wird, dürfte die entscheidende Testfrage sein, an der sich Scheppeles Theorie in den kommenden Jahren neu bewähren muss.
Im Licht von Bermeos eingangs zitierter These fügt sich das Bild zumindest vorsichtig optimistisch. Wenn legalistisches Backsliding tatsächlich reversibler ist als klassische, gewaltsam errichtete Diktaturen (Bermeo 2016: 5), dann sind sowohl Ungarns Machtwechsel als auch Polens mühsamer, aber immerhin laufender Rückbau eher die Regel als die Ausnahme.
Nur sollte „reversibel“ dabei nicht mit „einfach“ verwechselt werden. Wie viele Jahre und wie viele gescheiterte Anläufe ein vollständiger institutioneller Rückbau tatsächlich braucht, ist eine Frage, die sich erst im Rückblick beantworten lassen wird. Für die Verfassungstheorie ist gerade das eine gute Nachricht. Sie bekommt, so tragisch der Anlass für die Betroffenen über Jahre war, endlich belastbare Fälle, an denen sich die Reversibilitätsfrage empirisch statt nur spekulativ diskutieren lässt.
Literatur und Quellen
Baczyńska, Bogna (2021): Zwischen Verfassung und Präsidentenwillen: Der Umbau des Justizsystems in Polen. In: Polen-Analysen, Nr. 283, S. 2–8.
Bachmann, Klaus (2018): Eine Justizreform, die Brücken verbrennt. In: Polen-Analysen, Nr. 216, S. 2–6.
Bánkuti, Miklós/Halmai, Gábor/Scheppele, Kim Lane (2012): Hungary’s Illiberal Turn: Disabling the Constitution. In: Journal of Democracy 23(3), S. 138–146.
Bermeo, Nancy (2016): On Democratic Backsliding. In: Journal of Democracy 27(1), S. 5–19.
Blanke, Hermann-Josef/Sander, Aimee (2023): Die europäische Rechtsstaatlichkeit und ihre Widersacher – Anmerkungen zur Situation in Polen mit einem Seitenblick auf Ungarn. In: Europarecht (EuR), Jg. 2023, S. 54–84.
Bosek, Leszek/Żmij, Grzegorz (2019): Richterwahl und europäisches Recht – zugleich ein Beitrag zur Situation in Polen. In: Europarecht (EuR), Jg. 2019, S. 522–546.
Corrales, Javier (2015): The Authoritarian Resurgence: Autocratic Legalism in Venezuela. In: Journal of Democracy 26(2), S. 37–51.
Czarny, Piotr (2018): Der Streit um den Verfassungsgerichtshof in Polen 2015–2016. In: Osteuropa Recht (OER), Jg. 64, H. 1, S. 5–20.
Pech, Laurent/Scheppele, Kim Lane (2017): Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the European Union. In: Cambridge Yearbook of European Law 19, S. 3–47.
Scheppele, Kim Lane (2013): The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists Do Not Work. In: Governance 26(4), S. 559–562.
Scheppele, Kim Lane (2018): Autocratic Legalism. In: University of Chicago Law Review 85(2), S. 545–583.
Ash Center for Democratic Governance and Innovation (2026): Terms of Engagement – Orbán’s Ouster: Impacts on Budapest, Brussels, MAGA, and Beyond. Harvard Kennedy School, Mai 2026.
CNN (2026): Hungary election 2026 results: Petér Magyar wins, Trump ally Viktor Orbán concedes landmark defeat. 12./13. April 2026.
taz (2026): Wahl in Ungarn: Historische Wende in Budapest. 13. April 2026.
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