Präsidentielle Macht und die Verfassung: Ein gefährliches Spiel in Peru

1. Ein Präsident hält selten länger als ein Jahr

Am 17. Februar 2026 verliert Peru binnen weniger Monate sein zweites Staatsoberhaupt. José Jerí, der die Präsidentschaft im Oktober 2025 nur deshalb übernommen hatte, weil das Parlament seine Vorgängerin Dina Boluarte per Kongressbeschluss aus dem Amt entfernt hatte, verliert sein eigenes Mandat, weil ihn der Kongress als dessen Präsidenten absetzt. Dies stellt einen Umweg dar, den nicht einmal die Verfassungsgeber von 1993 vorgesehen hatten.

Wer seit Ollanta Humalas regulärem Amtsende 2016 die peruanische Präsidentschaft zählt, findet keinen einzigen gewählten Präsidenten mehr, der seine Amtszeit plangemäß beendet hätte. Man könnte das für eine Anhäufung persönlichen Fehlverhaltens halten. Wahrscheinlicher ist etwas anderes: Das Muster wiederholt sich zu regelmäßig, um Zufall zu sein.

Der ,,allgemeine“ lateinamerikanische Regierungstypus gilt gemeinhin als Inbegriff der Exekutivdominanz – des Hyperpräsidialismus, in dem ein einzelner Amtsträger Parlament und Justiz an den Rand drängt. Peru zeigt das Gegenteil. Es hat eine Verfassung, die gerade deshalb, weil sie autoritäre Präsidenten fürchtet, dem Parlament ein Instrument an die Hand gegeben hat, mit dem es Präsidenten nahezu nach Belieben stürzen kann.

Die These dieses Essays lautet: Das peruanische Regierungssystem ist ein verfassungsrechtliches Laboratorium. Es versucht, exekutive Übermacht zu bändigen, und erzeugt dabei ein Werkzeug der permanenten politischen Destabilisierung – nicht trotz, sondern wegen seiner Kontrollmechanismen.

2. Vom Caudillo zur Verfassung von 1993

Die Ursprünge liegen im 19. Jahrhundert. Nach der Unabhängigkeit von Spanien prägte der Caudillismo, die Herrschaft charismatischer Militärführer, die jungen Republiken Südamerikas, und die frühen Verfassungen übertrugen ihren Präsidenten entsprechend weitreichende Befugnisse. Zugleich entwickelten dieselben Texte früh ein Gegengewicht: Bereits die peruanische Verfassung von 1839 sah vor, dass die Präsidentschaft bei „dauerhafter körperlicher oder moralischer Unfähigkeit“ vakant werden könne (García Chávarri 2013: 389). Diese Klausel, ursprünglich als Auffangtatbestand für tatsächliche Amtsunfähigkeit gedacht, zieht sich seither durch nahezu die gesamte peruanische Verfassungsgeschichte.

Den eigentlichen Wendepunkt markiert das Jahr 1992. Präsident Alberto Fujimori löste am 5. April das damals zweikammerige Parlament auf, ohne dass die damals geltenden Voraussetzungen dafür vorlagen. Er hatte, wie die peruanische Verfassungsrechtswissenschaft rückblickend feststellt, gar keine Auflösungsbefugnis, weil das Abgeordnetenhaus zuvor keine drei Kabinette gestürzt hatte. Fujimori verlor damit nicht nur den Anspruch auf verfassungsmäßige Legitimität, er handelte als Diktator und beging einen Staatsstreich (Cairo Roldán 2016: 28). Das von seinem eigenen Verfassunggebenden Kongress ausgearbeitete Dokument von 1993 sollte diesen Bruch nachträglich absichern. Es schuf jedoch dabei , wohl unbeabsichtigt, ein hybrides System mit parlamentarischen Kontrollrechten, die es so zuvor nicht gegeben hatte.

3. Zwei asymmetrische Notbremsen

Formal bleibt Peru ein präsidentielles System. Der Präsident wird direkt gewählt, ist Staats- und Regierungschef zugleich und genießt für die Dauer seiner Amtszeit weitreichende strafrechtliche Immunität. Er kann laut Artikel 117 der Verfassung während seiner Amtszeit nur wegen Landesverrats, der Verhinderung von Wahlen oder einer verfassungswidrigen Auflösung des Kongresses angeklagt werden (García Chávarri 2013: 384f.). Doch die Verfassung von 1993 hat diesem präsidentiellen Kern zwei parlamentarische Elemente eingepflanzt, die ihn faktisch unterlaufen. Peruanische Verfassungsrechtler sprechen deshalb von einem „semipräsidentiellen“ oder „abgeschwächt präsidentiellen, parlamentarisierten“ Regierungssystem (Cairo Roldán 2016: 36; Eguiguren Praeli 2019: 236).

Das erste Element ist Artikel 113 Abs. 2: Die Präsidentschaft wird vakant durch „dauerhafte moralische oder körperliche Unfähigkeit, festgestellt durch den Kongress“. Anders als die übrigen Vakanzgründe, wie Tod, Rücktritt, unerlaubtes Verlassen des Staatsgebiets, bezeichnet keiner dieser Tatbestände eine objektiv feststellbare Tatsache. „Moralische Unfähigkeit“ verlangt eine Wertung, und diese Wertung trifft der Kongress selbst (García Chávarri 2013: 398).

Historisch wurde die Klausel dreimal angewandt, bevor die jüngste Krisenserie begann: 1823 gegen Riva Agüero, 1914 gegen Billinghurst und 2000 gegen Fujimori selbst, der von Japan aus per Fax zurückgetreten war. Der Kongress akzeptierte den Rücktritt nicht, sondern erklärte stattdessen die Vakanz wegen moralischer Unfähigkeit (García Chávarri 2013: 391). In allen drei Fällen, notiert García Chávarri, verbarg sich hinter der vermeintlichen Unfähigkeitsfeststellung ein politischer Machtkampf. Erst 2003 verlangte das Verfassungsgericht, weil weder Verfassung noch Geschäftsordnung ein Quorum vorsahen, eine Zweidrittelmehrheit für die Anwendung der Klausel (García Chávarri 2013: 398) – bei 130 Abgeordneten sind das 87 Stimmen, ein Schwellenwert, der seither in jeder Vakanzdebatte als Rechenaufgabe auftaucht.

Darin liegt ein doktrinärer Widerspruch, den García Chávarri offenlegt: Wenn Artikel 117 den Präsidenten während seiner Amtszeit bewusst vor beliebigen Anklagen schützt und ihm nur bei eng definierten Verfassungsverstößen den Prozess macht, ergibt es wenig Sinn, dass derselbe Präsident über eine denkbar weite Generalklausel entfernt werden kann, die faktisch wie ein parlamentarisches Misstrauensvotum wirkt, ohne dessen Verfahren zu durchlaufen (García Chávarri 2013: 399f.). Der Immunitätsschutz, den die Verfassung an einer Stelle gewährt, wird an anderer Stelle durch einen unbestimmten Rechtsbegriff wieder entwertet. Hierbei wird ein System erkennbar, das sich selbst widerspricht, noch bevor es überhaupt angewendet wird.

Das zweite Element, Artikel 134, gibt dem Präsidenten ein Gegenrecht: Er darf den Kongress auflösen, wenn dieser zwei Ministerräten das Vertrauen entzogen oder sie zensiert hat (Cairo Roldán 2016: 38). Die Voraussetzungen sind eng gefasst und an das ebenfalls aus der Verfassung stammende Institut der Vertrauensfrage gekoppelt. Anders als Artikel 113 Absatz 2 betrifft dieses Recht jedoch nur das Parlament, nicht den Präsidenten selbst. Wer den Kongress auflöst, bleibt im Amt, muss sich aber binnen vier Monaten Neuwahlen stellen.

4. Ein Vierteljahrhundert Abnutzungskrieg

Die jüngere Geschichte zeigt, wie asymmetrisch diese beiden Werkzeuge in der Praxis wirken. 2019 löste Präsident Martín Vizcarra unter Berufung auf Artikel 134 den Kongress auf, nachdem er eine „faktische“ Vertrauensverweigerung angenommen hatte, obwohl keine ausdrückliche Abstimmung stattgefunden hatte – eine umstrittene, aber vom Verfassungsgericht im Januar 2020 mehrheitlich als verfassungsgemäß bestätigte Auslegung (Eguiguren Praeli 2019: 251, 257). Das neu gewählte Parlament revanchierte sich: Im November 2020 erklärte es Vizcarra mit 105 von 130 Stimmen wegen mutmaßlicher Korruption aus seiner Zeit als Regionalgouverneur für moralisch unfähig. Dies kennzeichnet einen Sachverhalt, der mit seiner Eignung zur Amtsführung nichts zu tun hatte, aber die verlangte Zweidrittelmehrheit deutlich überschritt.

Der Fall Pedro Castillo im Dezember 2022 markiert den Unterschied zwischen legitimer und illegitimer Anwendung besonders scharf. Wenige Stunden vor einer Vakanzabstimmung kündigte Castillo die „vorübergehende“ Auflösung des Kongresses an, ohne dass auch nur eine Vertrauensfrage gescheitert war – die Voraussetzungen des Artikels 134 lagen also nicht vor. Anders als 1992 fand dieser Versuch keine Unterstützung bei Streitkräften, Ministern oder der eigenen Fraktion; noch am selben Tag erklärte der Kongress mit 101 Stimmen die Vakanz wegen moralischer Unfähigkeit.

Im Oktober 2025 wiederholte sich das Muster ohne jeden Auflösungsversuch: Der Kongress erklärte Dina Boluarte einstimmig mit 121 Stimmen für moralisch unfähig, diesmal unter Verweis auf die steigende Kriminalität im Land – ein politisches, kein rechtliches Kriterium. Ihr Nachfolger José Jerí wiederum verlor die Präsidentschaft, ohne dass Artikel 113 überhaupt bemüht wurde. Weil er das Amt nur kraft seiner Funktion als Kongresspräsident ausübte, genügte ein innerparlamentarisches Misstrauensvotum gegen diese Funktion, um auch seine Präsidentschaft zu beenden.

5. Der Blick auf das Grundgesetz

Der Kontrast zum deutschen Regierungssystem schärft, worin die Besonderheit Perus liegt. Das Grundgesetz reagierte 1949 bewusst auf die Weimarer Erfahrung, in der ein „destruktives“ Misstrauensvotum negative Mehrheiten aus gegensätzlichen Lagern erlaubte, einen Kanzler zu stürzen, ohne eine tragfähige Alternative zu benennen. Artikel 67 GG schließt das aus: Der Bundestag kann dem Bundeskanzler das Misstrauen nur aussprechen, indem er zugleich mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt. Artikel 68 GG gibt dem Kanzler spiegelbildlich das Recht, von sich aus die Vertrauensfrage zu stellen; scheitert sie, kann er die Auflösung des Bundestages anregen – eine Entscheidung, die beim Bundespräsidenten liegt und die Rechtsprechung eng auslegt. Beide Normen zwingen die Beteiligten, aktiv eine neue Mehrheit zu konstruieren, bevor sie eine alte stürzen.

Peru hat sich, ohne es so zu benennen, ein parlamentarisches Sturzinstrument einverleibt, ohne dessen konstruktives Gegenstück zu übernehmen. Artikel 113 Absatz 2 verlangt vom Kongress nicht, einen Nachfolger zu wählen oder eine tragfähige Mehrheit zu bilden – die Nachfolge regelt sich automatisch über die verfassungsmäßige Sukzessionsordnung. Der amerikanische Politikwissenschaftler Juan Linz hat genau dieses Grundproblem präsidentieller Systeme beschrieben: Präsident und Parlament beziehen ihre Legitimität aus getrennten, gleichermaßen demokratischen Wahlen, und kein demokratisches Prinzip entscheidet, wer im Konfliktfall die Nation repräsentiert (Linz 1990: 53).

Wo ein parlamentarisches System eine Regierungskrise absorbiert, kann genau dieselbe Konstellation in einem präsidentiellen System zu einer vollständigen Regimekrise eskalieren, weil dem Amtsinhaber – anders als einem Ministerpräsidenten – kein geordneter, schneller Weg aus dem Amt offensteht außer eben jenem verfassungsrechtlichen Ausnahmezustand (Linz 1990: 65). Peru hat diesen Ausnahmezustand zur Regel gemacht, indem es die Hürde für seine Anwendung – anders als das Grundgesetz für die Kanzlerabwahl – nicht an die Bildung einer Alternative, sondern lediglich an eine Mehrheitszahl geknüpft hat.

6. Kein Gleichgewicht, sondern ein Patt

Am Ende zeigt sich: Peru hat kein System der Gewaltenteilung im klassischen Sinn geschaffen, sondern eines der wechselseitigen Vernichtungsdrohung. Die Furcht vor dem „starken Mann“, die sich aus der Erfahrung mit Fujimori speist, und die gleichzeitige Sehnsucht nach exekutiver Handlungsfähigkeit, die aus derselben Geschichte stammt, treffen in ein und demselben Verfassungstext aufeinander, ohne sich zu neutralisieren. Eguiguren Praeli plädiert deshalb dafür, grundsätzlicher zu fragen, ob das hybride Modell überhaupt funktionsfähig ist oder ob Peru sich für eine der beiden Reinformen, ein konsequent präsidentielles oder ein konsequent parlamentarisches System, entscheiden sollte (Eguiguren Praeli 2019: 258).

Diese Frage bleibt bislang unbeantwortet, und sie ist mehr als eine akademische Petitesse. Jede der jüngsten Vakanzen wurde formal rechtmäßig beschlossen; keine verletzte, für sich genommen, den Verfassungstext. Genau das ist die eigentliche Pointe: Eine Verfassung, die politische Krisen mit einem derart dehnbaren Rechtsbegriff wie „moralischer Unfähigkeit“ lösen will, hört auf, den politischen Kampf zu begrenzen, und wird zu seiner bloßen Fortsetzung mit anderen Mitteln.

Ob Peru diesen Kreislauf durchbricht oder ihn in eine nächste Runde schickt, wird sich zeigen. Die verfassungsrechtliche Konstruktion selbst liefert dafür bislang keinen Ausweg. Sie liefert nur die Gewissheit, dass die nächste Notbremse schon bereitliegt.

Quellen

Cairo Roldán, Omar (2016): „La disolución parlamentaria en el Perú“, in: Pensamiento Constitucional Nr. 21, S. 27–40.

Eguiguren Praeli, Francisco José (2019): „Crisis política y controversias constitucionales: ¿disolución del Congreso válida o golpe de Estado?“, in: Pensamiento Constitucional Nr. 24, S. 235–258.

García Chávarri, Abraham (2013): „La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano“, in: Pensamiento Constitucional Nr. 18, S. 383–402.

Linz, Juan J. (1990): „The Perils of Presidentialism“, in: Journal of Democracy 1(1), S. 51–69.

Verfassung der Republik Peru von 1993 (Constitución Política del Perú), Art. 113, 117, 130, 132–136.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 67, 68.